Fragen und Antworten zum EU-Aktionsplan zur Bekämpfung des illegalen Artenhandels

Warum ist zur Bekämpfung des illegalen Artenhandels ein Aktionsplan auf EU-Ebene erforderlich?

Mit einem Jahresumsatz zwischen 8 EUR und 20 Mrd. EUR ist der illegale Artenhandel weltweit eines der lukrativsten kriminellen Geschäfte. Professionell ausgerüstet und intelligent vernetzt wildern und schmuggeln organisierte kriminelle Gruppierungen im Auftrag ihrer Kunden Millionen von Exemplaren oftmals stark vom Aussterben bedrohter Tiere und Pflanzen. Elfenbein, Nashornhorn, Tigerprodukte, Tropenholz und exotische Vögel gehören zu den wertvollsten Wildartenprodukten auf dem Schwarzmarkt, aber auch zahlreiche andere Arten wie Reptilien und Schuppentiere sind betroffen. Hauptgrund für die zunehmende Tragweite und Komplexität dieser kriminellen Aktivitäten ist die steigende Nachfrage nach Wildartenprodukten, insbesondere in Asien, was einen rasanten Preisanstieg zu Folge hatte. Weitere Ursachen sind Armut, Korruption, ein Mangel an Durchsetzungskapazitäten und ein zu niedriges Strafmaß wegen fehlender Sensibilisierung. Als Finanzierungsquelle für Milizen und terroristische Gruppierungen in Teilen Afrikas schürt der illegale Artenhandel Konflikte und schafft somit ein Sicherheitsproblem. So wird insbesondere die Lord’s Resistance Army (LRA) verdächtigt, in der Zentralafrikanischen Republik zur Finanzierung ihrer Aktivitäten am illegalen Elfenbeinhandel beteiligt zu sein. Es wird davon ausgegangen, dass in den letzten zehn Jahren bei Einsätzen zur Bekämpfung der Wilderei weltweit 1000 Wildhüter ums Leben kamen.

Warum ist der illegale Artenhandel für die EU von Belang?

Der illegale Artenhandel untergräbt die Maßnahmen der EU zur Lösung dringender globaler Probleme. Er ist eine der stärksten Bedrohungen für die biologische Vielfalt. Das Überleben bestimmter Arten in freier Wildbahn wird durch Wilderei und den sich daraus ergebenden illegalen Handel unmittelbar gefährdet. Der illegale Artenhandel behindert auch viele wichtige Ziele der EU-Außenpolitik und -Entwicklungsförderung wie nachhaltige Entwicklung, Rechtsstaatlichkeit, verantwortungsvolle Regierungsführung, Frieden und Stabilität.

Als großer Markt für illegale Wildtier- und Wildpflanzenprodukte ist die EU auch direkt betroffen.

Am häufigsten werden in der EU folgende Wildartenprodukte beschlagnahmt:

• zwischen 2011 und 2014 an den Grenzen der EU: über 6000 lebende Reptilien, vor allem Schildkröten, aber auch Eidechsen, Chamäleons, Schlangen, Leguane und Geckos;
• zwischen 2011 und 2014: Körper, Körperteile und Derivate von Reptilien bzw. über 9600 Einzelprodukte, die meisten davon Produkte aus Schlangen-, Krokodil- und Echsenhaut und -leder;
• Körper, Körperteile und Derivate (hauptsächlich Felle) von Säugetieren wie Bären, Wölfen und Großkatzen sowie Buschfleisch;
• zwischen 2011 und 2014: insgesamt über 500 Exemplare lebender Vögel einschließlich Eier, vor allem Papageie, die aus Afrika oder Lateinamerika über Transitländer nach Europa geschmuggelt wurden, wo sie auf dem Schwarzmarkt hohe Preise erzielen, sowie Raubvögel;
• aus Tieren (Seepferdchen, Moschushirschen, Schuppentieren) und Pflanzen (wie Kostuswurzel, Amerikanischer Ginseng, Orchideen, Adlerholz, Afrikanisches Stinkholz, Hoodia und Aloe) hergestellte Arzneimittel;
• zwischen 2011 und 2014: etwa 78 000 lebende Pflanzen, in erster Linie Orchideen, Kakteen, Euphorbia und Palmfarne;
• andere häufig illegal in die EU eingeführte Produkte wie Korallen, Kaviar, Holzprodukte, Bälge von Vögeln und Wirbeltieren (ganze Körper, Körperteile und Derivate).

Häfen und Flughäfen in der EU sind wichtige Plätze für den Umschlag zwischen Afrika und Asien, insbesondere für Elfenbein, Nashornhörner oder Schuppentierschuppen. Wildartenprodukte (auch stark gefährdete europäische Aale) werden auch illegal aus EU-Mitgliedstaaten in andere Mitgliedstaaten und in Drittländer ausgeführt.

Warum reichen die bisherigen Maßnahmen nicht aus?

In der EU ist der Handel mit gefährdeten Arten in den so genannten Verordnungen über den Handel mit wildlebenden Arten streng geregelt. Eine Richtlinie über den strafrechtlichen Schutz der Umwelt verpflichtet die Mitgliedstaaten, dafür Sorge zu tragen, dass der illegale Artenhandel in ihrem jeweiligen nationalen Recht als Straftat eingestuft wird, und wirksame, angemessene und abschreckende strafrechtliche Sanktionen zu verhängen. Diese Rechtsakte werden in den verschiedenen Mitgliedstaaten jedoch sehr unterschiedlich um- und durchgesetzt, was hauptsächlich auf ein unterschiedliches Maß an Ressourcen, Sensibilisierung und Priorisierung zurückzuführen ist.

Viele EU-Maßnahmen wurden auch getroffen, um die globale Bekämpfung des illegalen Artenhandels zu unterstützen, unter anderem durch Entwicklungsförderung sowie diplomatische und handelspolitische Maßnahmen. Es kann jedoch mehr getan werden, um die Maßnahmen besser zu koordinieren und ein strategischeres Vorgehen der EU und der Mitgliedstaaten zu gewährleisten.

Eine gemeinsame Verpflichtung der Europäischen Union und ihrer 28 Mitgliedstaaten, die Maßnahmen des Aktionsplans zu unterstützen und in den kommenden fünf Jahren wirksam umzusetzen, und die Durchführung der verschiedenen Maßnahmen dürften gewährleisten, dass die bisherigen Maßnahmen der EU mehr Wirkung zeigen und die Hebelkraft der europäischen Handelspolitik und Diplomatie zunimmt.

Welches sind die wichtigsten Elemente des Aktionsplans?

Der Aktionsplan hat drei Schwerpunktbereiche – Prävention, bessere Durchsetzung und globale Partnerschaft.

Schwerpunkt 1 – die Prävention – betrifft Maßnahmen zur Verringerung des Angebots an und der Nachfrage nach illegalen Wildartenprodukten sowohl innerhalb der EU als auch weltweit. Dies soll dadurch erreicht werden, dass verfügbare multilaterale Instrumente (CITES – Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen) genutzt werden, um durch den internationalen Handel aussterbensbedrohte Arten unter Schutz zu stellen, ebenso wie EU-spezifische Instrumente zur Förderung von Sensibilisierungskampagnen und zur Kontaktaufnahme mit den am legalen Artenhandel beteiligten Wirtschaftszweigen der EU. Im Aktionsplan heißt es, dass die Kommission bis Ende 2016 Leitlinien erarbeiten wird mit dem Ziel, die Ausfuhr von antiken Elfenbeinprodukten aus der EU auszusetzen und sicherzustellen, dass der Intra-EU-Handel mit diesen Produkten von den Mitgliedstaaten streng überwacht wird. Um die Ursachen des illegalen Artenhandels zu bekämpfen, sieht der Aktionsplan außerdem vor, dass die EU durch ihre Politik und ihre finanzielle Unterstützung in den Ursprungsländern dafür sorgen sollte, dass ländliche Gemeinschaften umfassend in den Artenschutz eingebunden werden und davon profitieren und dass multilaterale und bilaterale Maßnahmen zur Bekämpfung der Korruption ergriffen werden, die dem illegalen Artenhandel Vorschub leistet.

Schwerpunkt 2 konzentriert sich auf die Um- und Durchsetzung bestehender Instrumente und die gezieltere Bekämpfung organisierter krimineller Gruppierungen.

Die Durchsetzung der geltenden EU-Vorschriften zur Regelung des Handels mit wildlebenden Tieren und Pflanzen soll verbessert werden durch eine engere Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Durchsetzungsbehörden, angemessene Schulung und die Festlegung prioritärer Ziele auf EU-Ebene mit Unterstützung von Europol sowie durch eine bessere grenzübergreifende Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten der EU. Der Aktionsplan hebt vor allem hervor, dass die EU die Implementierung ihrer Vorschriften zur Regelung der Einfuhr von Jagdtrophäen proaktiv überwachen muss, um sicherzustellen, dass diese Trophäen legalen und nachhaltigen Ursprungs sind. Für den organisierten illegalen Artenhandel sind Maßnahmen vorgesehen, die Sachverständige für illegalen Artenhandel stärker für organisiertes Verbrechen sensibilisieren und die Anstrengungen zur Bekämpfung der Geldwäsche oder damit verbundener Cyberaktivitäten vorantreiben sollen. Der Plan fordert die EU-Mitgliedstaaten außerdem auf, ihre nationalen Gesetze dahingehend zu überprüfen, dass der organisierte illegale Artenhandel gemäß dem Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität künftig als schwere Straftat geahndet und mit einer Freiheitsstrafe von mindestens vier Jahren belegt wird. Der Plan bestätigt auch, dass die Wirksamkeit der Richtlinie 2008/99/EG über den strafrechtlichen Schutz der Umwelt, auch hinsichtlich der strafrechtlichen Sanktionen im Falle des illegalen Artenhandels, im Jahr 2016 im Einklang mit der Europäischen Sicherheitsagenda überprüft wird. Und schließlich fordert der Aktionsplan auch eine bessere internationale Zusammenarbeit bei der Durchsetzung, was durch Teilnahme an internationalen Strafverfolgungseinsätzen, technische Hilfe und gezielte finanzielle Unterstützung erreicht werden soll.

Schwerpunkt 3 hat die Stärkung der globalen Partnerschaft der Ursprungs-, Zielmarkt- und Transitländer gegen den illegalen Artenhandel zum Ziel.

Vorgesehen sind mehr und gezieltere EU-Finanzhilfen zur Bekämpfung des illegalen Artenhandels in Ursprungsländern, zum Aufbau von Durchsetzungskapazitäten und zur Sicherung langfristiger Einkommensquellen für die in wildartenreichen Gegenden lebenden ländlichen Gemeinschaften vor. Der Aktionsplan regt an, dass die EU den illegalen Artenhandel auf ihre diplomatische Agenda setzen sollte, um auf bilateraler, regionaler und globaler Ebene mit den betreffenden Drittstaaten, internationalen Organisationen und Vertretern der Zivilgesellschaft auf Fortschritte zu drängen. Die EU sollte dazu auch ihre Handelspolitik und ihre Handelsinstrumente nutzen. Nach dem Aktionsplan sollte das Problem der Verbindung zwischen illegalem Artenhandel und Sicherheit genauer untersucht und über die einschlägigen und multilateralen Mechanismen behoben werden. Und schließlich befürwortet der Plan nachdrücklich die Festlegung und Erfüllung von Verpflichtungen zur Bekämpfung des illegalen Artenhandels in internationalen und multilateralen Foren.

Wie soll der Aktionsplan durchgeführt werden?

Eine wirksame Implementierung des Aktionsplans setzt eine enge Zusammenarbeit zwischen der EU (Kommission, Europäischer Auswärtiger Dienst und EU-Delegationen in Drittländern, Europol und Eurojust) und den Mitgliedstaaten, einschließlich deren eigener diplomatischer Netze, voraus. Die Kommission schlägt deshalb vor, dass der Aktionsplan vom Rat politisch akzeptiert wird.

Der Plan sieht 32 Maßnahmen vor und legt dazu eindeutig fest, wer bis wann und mit welchen Ergebnissen für die Umsetzung zuständig ist.

Die Kommission wird die Implementierung des Plans regelmäßig überwachen und am Ende des Fünfjahreszeitraums die erzielten Ergebnisse bewerten.

Inwieweit unterstützt die EU Entwicklungsländer im Kampf gegen den illegalen Artenhandel?

In vergangenen Jahrzehnten hat die EU eine Vielfalt von Programmen unterstützt, mit denen Entwicklungsländern im Kampf gegen den illegalen Artenhandel geholfen werden soll, auch im Rahmen ihres Vorzeigeprogramms „Biodiversity for Life“. Allein für Afrika hat die EU in den letzten 30 Jahren mehr als 500 Mio. EUR für die Erhaltung der biologischen Vielfalt bereitgestellt und finanziert ein Portfolio laufender Projekte im Wert von rund 160 Mio. EUR, die für die Abgrenzung und Bewirtschaftung von Schutzgebieten unabdingbar waren. Viele Projekte zur Verbesserung der Regierungsführung und der Rechtsstaatlichkeit tragen indirekt auch zur Verbesserung der Durchsetzungskapazitäten bei.

Für den Zeitraum 2014-2020 wurden bereits etwa 700 Mio. EUR für Maßnahmen zum Schutz afrikanischer Arten gebunden, die eine große Bandbreite von Instrumenten kombinieren, um Entwicklungsländer bei der Erhaltung von natürlichen Ressourcen und wildlebenden Arten zu unterstützen und gleichzeitig für die in Biodiversitäts-Hotspots lebende Bevölkerung reale Nutzen zu schaffen.Für die kommenden Jahre werden sich die Politik der EU für Entwicklungszusammenarbeit und die Programmplanung für den Artenschutz an folgendem Bericht orientieren: Larger than elephants: Inputs for an EU strategic approach for African wildlife conservation

Von den speziell auf die Bekämpfung des illegalen Artenhandels ausgerichteten jüngeren Projekten lassen sich folgende nennen:

•  Die EU ist mit 1,73 Mio. EUR wichtigster Geldgeber für das Internationale Konsortium für den Artenschutz (International Consortium to Combat Wildlife Crime), das sich aus Vertretern von CITES, Interpol, UNODC (Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung), der Weltbank und der Weltzollorganisation zusammensetzt. Die Arbeit dieses Konsortiums konzentriert sich auf die internationale Koordinierung der Durchsetzungsmaßnahmen und die Stärkung der Durchsetzungs- und Einhaltungskapazitäten, indem die Länder beispielsweise angehalten werden, ihr Wildlife and Forest Crime Analytical Toolkit zu nutzen;
•  im Dezember 2013 hat die Kommission die Finanzierung des Projekts MIKES (Minimierung des illegalen Tötens von Elefanten und anderen gefährdeten Arten) in Form eines Zuschusses in Höhe von 12,3 Mio. EUR genehmigt. Dieses Programm schließt sich an ein früheres Programm zur Überwachung des illegalen Tötens von Elefanten (MIKE) an, und sein Gesamtbeitrag an das CITES-Sekretariat beläuft sich auf 12 Mio. EUR für 71 Schutzgebiete in Afrika und Asien. Das neue Programm, dessen Akzent verstärkt auf der Rechtsdurchsetzung liegt, berücksichtigt auch andere bedrohte Arten im karibischen und pazifischen Raum;
•   die EU wird demnächst auch ein neues Programm lancieren, das von CITES und UNODC gemeinsam durchgeführt werden soll und zum Ziel hat, Strafverfolgungsbehörden zu stärken, damit Artenschutzverbrechen verhindert, ermittelt und geahndet werden können und die Nachfrage nach illegalen Wildartenprodukten in Südostasien verringert wird (dazu wird ein Zuschuss in Höhe von 5 Mio. EUR gewährt).

Was hat die EU sonst noch getan, um den illegalen Artenhandel weltweit zu bekämpfen?

Die EU spielt beim Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten (CITES), mit dem sichergestellt werden soll, dass der internationale Handel mit etwa 35 000 geschützten Tier- und Pflanzenarten deren Überleben nicht gefährdet, eine sehr aktive Rolle. Seit Juli 2015 ist die EU neben ihren 28 Mitgliedstaaten Vertragspartei des Übereinkommens, was ihre Position zusätzlich stärkt. Auf den letzten Tagungen hat die EU für strenge Maßnahmen für Länder plädiert, die ihren Verpflichtungen aus dem Übereinkommen nicht nachkommen, Maßnahmen, die nötigenfalls auch Handelssanktionen umfassen.

Die EU bedient sich auch handelspolitischer Instrumente, um die Implementierung multilateraler Umweltübereinkommen wie CITES zu verbessern. Entsprechende Bestimmungen werden regelmäßig in die Freihandelsabkommen (FHA) der EU mit Drittstaaten einbezogen und sind auch für das Abkommen über die transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) vorgesehen. Eine Reihe von Entwicklungsländern, die internationale Übereinkommen über nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung (darunter CITES) ratifizieren und implementieren, profitieren von zusätzlichen Handelspräferenzen im Rahmen der Sonderregelung zum Allgemeinen Präferenzsystem (APS+).

Was unternimmt die Staatengemeinschaft, um das Problem zu lösen?

In den vergangenen Jahren ist der illegale Artenhandel in den Blickwinkel zahlreicher internationaler Foren gerückt. Die UN-Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung enthält eine spezifische Zielvorgabe für „dringende Maßnahmen zur Beendigung der Wilderei von und des Handels mit geschützten Tier- und Pflanzenarten und des Angebots von und der Nachfrage nach illegalen Produkten wildlebender Tiere und Pflanzen“.

Die Generalversammlung der Vereinten Nationen hat im Juli 2015 erstmals eine spezifische Entschließung zu diesem Thema angenommen, die auf einer Entschließung der Umweltversammlung der Vereinten Nationen (UNEA) von Juni 2014 aufbaut, welche ihrerseits auf einer gemeinsamen EU/Afrika-Initiative beruht, mit der Regierungen nachdrücklich aufgefordert werden, gezielte Maßnahmen zuzusagen, um das Angebot und die Durchfuhr von sowie die Nachfrage nach illegalen Wildartenprodukten zu unterbinden. Die Staats- und Regierungschefs der G7 haben in ihrer Gipfelerklärung von Juni 2015 zugesagt, den illegalen Artenhandel bekämpfen zu wollen. Der UN-Sicherheitsrat untersuchte die Verbindung zwischen illegalem Artenhandel und der instabilen Lage in der Demokratischen Republik Kongo und der Zentralafrikanischen Republik. Die Afrikanische Union entwickelt zurzeit eine kontinentale Strategie zur Bekämpfung des illegalen Artenhandels. Im Februar 2014 haben die Vereinigten Staaten eine nationale Strategie verabschiedet, deren Umsetzung von einer von Präsident Obama speziell eingerichteten Task Force überwacht wird.

Welche Rolle spielten das Europäische Parlament und Interessenträger bei der Ausarbeitung dieses Aktionsplans?

Das Europäische Parlament forderte in einer Entschließung von Januar 2014 einen europäischen Aktionsplan. Die Kommission hat im Frühjahr 2014 eine breit angelegte Konsultation von Interessenträgern durchgeführt und eine internationale Expertenkonferenz zu diesem Thema einberufen. Eine Vielzahl von Interessenträgern (darunter Mitgliedstaaten, Drittländer, internationale Organisationen, NRO und einzelne Bürger) haben Beiträge geliefert. Interessenträger haben auch zu dem Fahrplan für die Ausarbeitung des Aktionsplans Stellung genommen, und auf einer speziellen Sitzung wurde zusammen mit Durchsetzungsbefugten, Staatsanwälten und Richtern aus den Mitgliedstaaten erörtert, wie der illegale Artenhandel in der EU wirksamer bekämpft werden kann. Gespräche mit Sachverständigen aus den Mitgliedstaaten fanden auch im Rahmen verschiedener Arbeitsgruppen im Rat statt.